Face à la crise du logement qui sévit en France, de nombreuses personnes se retrouvent contraintes de vivre dans des conditions précaires, notamment dans des logements suroccupés et insalubres. Cette situation, loin d’être marginale, touche des milliers de familles, principalement dans les zones urbaines denses. Le cadre juridique français, bien qu’étoffé, peine parfois à protéger efficacement les victimes de ces conditions d’habitat dégradées. Entre propriétaires peu scrupuleux et locataires vulnérables, les enjeux sont multiples : sanitaires, sociaux, économiques et juridiques. Quels sont les recours possibles pour les occupants ? Quelles obligations pèsent sur les bailleurs ? Comment les autorités publiques peuvent-elles intervenir ? Examinons en profondeur cette problématique complexe qui se trouve au carrefour du droit du logement, de la santé publique et des droits fondamentaux.
Définition juridique et cadre légal de la suroccupation et de l’insalubrité
La suroccupation d’un logement est définie par le Code de la Construction et de l’Habitation (CCH) comme une situation où la surface habitable est insuffisante pour les occupants. Selon l’article R.822-25 du CCH, un logement est considéré comme suroccupé lorsqu’il ne présente pas une surface habitable minimale de 9m² pour une personne seule, 16m² pour deux personnes, augmentée de 9m² par personne supplémentaire, dans la limite de 70m² pour huit personnes et plus.
Quant à l’insalubrité, elle est caractérisée par l’article L.1331-26 du Code de la Santé Publique (CSP) comme un logement présentant un danger pour la santé ou la sécurité physique des occupants. Les critères d’insalubrité comprennent notamment la présence d’humidité excessive, de moisissures, l’absence de ventilation adéquate, des installations électriques dangereuses, ou encore des problèmes structurels affectant la solidité du bâtiment.
Le cadre légal s’articule autour de plusieurs textes fondamentaux :
- La loi DALO (Droit Au Logement Opposable) du 5 mars 2007, qui reconnaît le droit à un logement décent comme un droit fondamental
- La loi ALUR (Accès au Logement et Urbanisme Rénové) du 24 mars 2014, qui renforce les dispositifs de lutte contre l’habitat indigne
- La loi ELAN (Évolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique) du 23 novembre 2018, qui durcit les sanctions contre les marchands de sommeil
- L’ordonnance n°2020-1144 du 16 septembre 2020, qui a réformé la lutte contre l’habitat indigne
La jurisprudence a progressivement précisé ces notions. Dans un arrêt du 15 décembre 2015, la Cour de cassation a considéré que la suroccupation pouvait constituer un trouble anormal de voisinage, engageant ainsi la responsabilité civile du propriétaire. De même, le Conseil d’État, dans une décision du 3 février 2017, a confirmé qu’un logement pouvait être déclaré insalubre même en l’absence de locataires, sur la base de son état objectif.
Il faut souligner que la combinaison de la suroccupation et de l’insalubrité crée une situation particulièrement grave sur le plan juridique. Cette conjonction peut entraîner la qualification d’habitat indigne, notion juridique définie à l’article 1-1 de la loi du 31 mai 1990 et reprise à l’article L.301-1 du CCH. Cette qualification ouvre droit à des procédures spécifiques et à une protection renforcée pour les occupants.
Les collectivités territoriales disposent également de pouvoirs propres en matière de lutte contre l’habitat indigne. Les maires peuvent intervenir au titre de leur pouvoir de police générale (article L.2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales) ou de leur pouvoir de police spéciale en matière d’habitat (articles L.511-1 et suivants du CCH).
Responsabilités et obligations des propriétaires bailleurs
Les propriétaires bailleurs sont soumis à un ensemble d’obligations légales visant à garantir la mise à disposition d’un logement décent et conforme aux normes de salubrité. Le non-respect de ces obligations peut entraîner des sanctions civiles, administratives, voire pénales.
Au premier rang de ces obligations figure celle de délivrer un logement décent, conformément à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989. Le décret n°2002-120 du 30 janvier 2002 précise les caractéristiques du logement décent, qui doit notamment comporter une pièce principale d’au moins 9m² avec une hauteur sous plafond minimale de 2,20m, être équipé d’installations sanitaires et électriques conformes, et disposer d’un système de chauffage adapté.
En matière de suroccupation, le propriétaire a l’obligation de ne pas louer un logement dont la superficie est manifestement insuffisante pour le nombre d’occupants prévu. La Cour d’appel de Paris, dans un arrêt du 17 octobre 2019, a condamné un bailleur qui avait sciemment loué un studio de 12m² à une famille de quatre personnes, considérant qu’il avait manqué à son obligation de délivrer un logement décent.
Concernant l’insalubrité, le bailleur est tenu par une obligation d’entretien du logement (article 1719 du Code civil). Il doit effectuer toutes les réparations nécessaires autres que locatives. En cas de défaillance, le locataire peut engager une procédure devant le tribunal judiciaire pour contraindre le propriétaire à réaliser les travaux, voire obtenir une réduction de loyer.
Les sanctions encourues par les propriétaires indélicats sont diverses :
- Des amendes administratives pouvant atteindre 50 000€ (article L.635-7 du CCH)
- L’obligation de relogement des occupants à leurs frais
- La possibilité pour les locataires de consigner les loyers jusqu’à la réalisation des travaux
- Des sanctions pénales allant jusqu’à 5 ans d’emprisonnement et 150 000€ d’amende pour les cas les plus graves de mise en danger d’autrui (article 223-1 du Code pénal)
La loi prévoit des dispositions spécifiques pour lutter contre les marchands de sommeil, ces propriétaires qui exploitent la vulnérabilité de personnes en situation précaire. L’article 225-14 du Code pénal réprime le fait de soumettre une personne vulnérable à des conditions d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine. La Cour de cassation, dans un arrêt du 11 février 2020, a confirmé la condamnation d’un propriétaire à 3 ans d’emprisonnement dont 18 mois ferme pour avoir loué des logements insalubres et suroccupés à des migrants en situation irrégulière.
Les propriétaires peuvent par ailleurs voir leur bien faire l’objet d’une expropriation ou d’une procédure de carence (article L.615-6 du CCH). Dans ce cas, la collectivité territoriale ou l’État peut se substituer au propriétaire défaillant pour réaliser les travaux nécessaires, dont le coût sera ensuite récupéré auprès du propriétaire.
Il faut noter que la responsabilité du bailleur peut être engagée même s’il n’est pas directement à l’origine de la suroccupation, dès lors qu’il en a connaissance et qu’il ne prend pas les mesures nécessaires pour y remédier, comme l’a rappelé la Cour de cassation dans un arrêt du 4 juin 2018.
Droits et recours des occupants de logements suroccupés et insalubres
Les occupants de logements suroccupés et insalubres bénéficient de protections juridiques spécifiques et disposent de plusieurs voies de recours pour faire valoir leurs droits. Ces mécanismes visent à rétablir des conditions de logement dignes tout en préservant leur maintien dans les lieux jusqu’à la résolution de la situation.
La première démarche conseillée consiste à adresser une mise en demeure au propriétaire par lettre recommandée avec accusé de réception, décrivant précisément les désordres constatés et demandant leur réparation dans un délai raisonnable. Cette étape préalable est souvent nécessaire avant d’engager d’autres actions.
En l’absence de réponse satisfaisante, les occupants peuvent saisir la Commission Départementale de Conciliation (CDC), instance gratuite qui tente de trouver une solution amiable entre les parties. Bien que ses avis ne soient pas contraignants, ils peuvent servir de base à une action judiciaire ultérieure.
Sur le plan judiciaire, plusieurs options s’offrent aux occupants :
- Saisir le juge des contentieux de la protection (ancien juge d’instance) pour contraindre le propriétaire à effectuer des travaux
- Demander une réduction de loyer ou des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi
- Solliciter la résiliation judiciaire du bail aux torts du bailleur avec indemnisation
En parallèle, les occupants peuvent alerter les services d’hygiène de la mairie ou de l’Agence Régionale de Santé (ARS). Suite à cette signalisation, un inspecteur de salubrité peut effectuer une visite du logement et établir un rapport. Si l’insalubrité est avérée, le préfet peut prendre un arrêté déclarant le logement insalubre, avec ou sans interdiction d’habiter.
Les occupants de logements déclarés insalubres bénéficient de protections renforcées :
Les loyers cessent d’être dus à compter du premier jour du mois suivant la notification de l’arrêté d’insalubrité (article L.521-2 du CCH). En cas d’arrêté d’insalubrité avec interdiction d’habiter, le propriétaire est tenu d’assurer le relogement des occupants, quelle que soit leur situation au regard du droit au séjour (article L.521-3-1 du CCH). À défaut, le préfet ou le maire peut procéder à ce relogement aux frais du propriétaire.
Une protection contre l’expulsion est également assurée : aucune expulsion ne peut être exécutée à l’encontre d’occupants de bonne foi tant que le relogement n’est pas assuré (article L.521-1 du CCH). Cette protection s’applique même aux occupants sans titre, dès lors qu’ils sont entrés dans les lieux avant la notification de l’arrêté d’insalubrité.
Les occupants peuvent par ailleurs mobiliser le droit au logement opposable (DALO). Selon l’article L.301-1 du CCH, les personnes habitant un logement insalubre ou suroccupé font partie des publics prioritaires pour l’attribution d’un logement social. La procédure DALO permet, après reconnaissance du caractère prioritaire et urgent de la demande par la commission de médiation, d’obtenir une proposition de logement adapté que le préfet est tenu de formuler dans un délai déterminé.
En cas d’urgence sanitaire ou de péril imminent, les occupants peuvent saisir le juge des référés pour obtenir des mesures conservatoires rapides. Le Tribunal administratif de Montreuil, dans une ordonnance du 2 février 2021, a ainsi enjoint à une commune de reloger en urgence une famille vivant dans un logement suroccupé et insalubre présentant des risques graves pour la santé des enfants.
Rôle des autorités publiques dans la lutte contre l’habitat indigne
La lutte contre l’habitat indigne, incluant les logements suroccupés et insalubres, mobilise différents échelons de l’administration publique dans un système qui peut parfois sembler complexe. Chaque acteur dispose de prérogatives spécifiques, mais leur coordination est souvent la clé d’une intervention efficace.
Au niveau local, le maire constitue un acteur de premier plan. Il dispose de pouvoirs de police générale (article L.2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales) lui permettant d’intervenir en cas de danger imminent pour la sécurité publique. Il détient également des pouvoirs de police spéciale en matière d’habitat, renforcés par l’ordonnance du 16 septembre 2020. Il peut ainsi prendre des arrêtés de mise en sécurité (qui remplacent les anciens arrêtés de péril) ou de traitement de l’insalubrité pour les communes disposant d’un service communal d’hygiène et de santé (SCHS).
Les services communaux d’hygiène et de santé (SCHS), présents dans environ 208 communes en France, jouent un rôle central dans le repérage et le traitement des situations d’insalubrité. Ils effectuent des visites de contrôle, établissent des rapports techniques et assurent le suivi des procédures.
À l’échelon départemental, le préfet dispose de pouvoirs étendus. Il peut prendre des arrêtés d’insalubrité sur la base des rapports de l’Agence Régionale de Santé (ARS). Ces arrêtés peuvent être assortis d’une interdiction temporaire ou définitive d’habiter et imposer au propriétaire la réalisation de travaux sous peine d’astreinte financière. En cas de carence du propriétaire, le préfet peut faire exécuter d’office les travaux prescrits.
La coordination des différents acteurs s’effectue au sein des Pôles Départementaux de Lutte contre l’Habitat Indigne (PDLHI), créés par la circulaire du 8 février 2019. Ces pôles réunissent les services de l’État (préfecture, ARS, Direction Départementale des Territoires), les collectivités territoriales, la Caisse d’Allocations Familiales (CAF), l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH) et divers partenaires associatifs.
Les actions de ces autorités s’articulent autour de plusieurs axes :
- Le repérage des situations d’habitat indigne, via des signalements ou des opérations de prospection ciblée
- Le diagnostic technique et social des logements concernés
- La mise en œuvre de procédures coercitives à l’encontre des propriétaires défaillants
- L’accompagnement des occupants dans leurs démarches
- Le suivi des arrêtés jusqu’à leur mainlevée
Pour renforcer l’efficacité de ces interventions, la loi a prévu plusieurs outils opérationnels. Les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) permettent de mobiliser des financements pour la réhabilitation de logements dégradés. Les Opérations de Restauration Immobilière (ORI) peuvent contraindre les propriétaires à réaliser des travaux sous peine d’expropriation.
Dans les cas les plus graves, les autorités publiques disposent de moyens coercitifs puissants. L’article L.511-19 du CCH permet au maire ou au préfet d’ordonner l’évacuation d’un immeuble présentant un danger imminent. L’article L.511-16 autorise l’exécution d’office des travaux aux frais du propriétaire. Enfin, l’article L.511-22 prévoit la possibilité de relogement d’office des occupants.
Le procureur de la République joue également un rôle significatif dans la répression pénale des infractions liées à l’habitat indigne. Des protocoles de coopération existent souvent entre parquets et services administratifs pour faciliter la transmission des signalements et le traitement judiciaire des dossiers. En 2020, 553 condamnations ont été prononcées pour des infractions liées à l’habitat indigne, dont 112 peines d’emprisonnement ferme.
L’action des autorités publiques s’inscrit dans un cadre stratégique national. Le Plan national de lutte contre l’habitat indigne (PNLHI) fixe les orientations générales et assure la cohérence des politiques menées sur l’ensemble du territoire. La Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) coordonne sa mise en œuvre et anime le réseau des acteurs locaux.
Perspectives d’évolution et solutions innovantes face à cette problématique complexe
La persistance du phénomène de suroccupation dans des logements insalubres, malgré un arsenal juridique conséquent, appelle à repenser les stratégies d’intervention et à développer des approches innovantes. Plusieurs pistes d’évolution se dessinent, tant sur le plan législatif qu’opérationnel.
Une première tendance concerne le renforcement des sanctions financières contre les propriétaires indélicats. La loi ELAN a déjà considérablement durci le régime des amendes administratives, mais certains acteurs plaident pour aller plus loin. Une proposition consisterait à instaurer un mécanisme de confiscation systématique des biens immobiliers des marchands de sommeil condamnés pénalement, sur le modèle de ce qui existe pour certains trafics. Le Sénat, dans un rapport de 2021, a suggéré de créer une présomption de revenus pour les propriétaires de logements indignes, permettant à l’administration fiscale de taxer les loyers perçus, y compris ceux non déclarés.
Sur le plan opérationnel, le développement des permis de louer, institués par la loi ALUR, constitue une innovation prometteuse. Ce dispositif permet aux collectivités territoriales de soumettre la mise en location d’un logement à une autorisation préalable ou à une déclaration de mise en location. Expérimenté dans plusieurs communes comme Saint-Denis, Lille ou Marseille, il a permis de réduire significativement le nombre de logements insalubres mis sur le marché. Son extension à l’ensemble des zones tendues pourrait constituer un levier efficace de prévention.
L’amélioration du repérage des situations d’habitat indigne représente un autre axe de progrès majeur. Des outils numériques innovants sont en cours de déploiement :
- La plateforme HISTOLOGE, développée initialement dans le Puy-de-Dôme, permet aux occupants de signaler en ligne les désordres constatés dans leur logement
- Le système d’information sur l’habitat indigne (ORTHI) facilite le partage d’informations entre services administratifs
- Des algorithmes d’intelligence artificielle analysant les données cadastrales et fiscales pour identifier les potentiels logements à risque
Une approche plus intégrée du traitement de l’habitat indigne émerge également. Le concept de maîtrise d’œuvre urbaine et sociale (MOUS) permet d’associer interventions techniques sur le bâti et accompagnement social des occupants. Cette démarche globale, expérimentée avec succès dans des territoires comme Roubaix ou la Seine-Saint-Denis, pourrait être généralisée.
La question du relogement des occupants demeure un point critique. Pour y répondre, des dispositifs innovants voient le jour. À Paris, la création d’une filière de relogement prioritaire pour les victimes d’habitat indigne a permis d’accélérer leur accès au parc social. À Marseille, suite à l’effondrement de la rue d’Aubagne, un dispositif d’hébergement-relogement spécifique a été mis en place, associant services municipaux, bailleurs sociaux et associations.
Sur le plan préventif, le développement de l’intermédiation locative offre une solution intéressante. Ce dispositif, par lequel une association se porte locataire d’un logement pour le sous-louer à des personnes en difficulté, permet de sécuriser la relation locative tout en garantissant la qualité du logement. Le plan quinquennal pour le logement d’abord prévoit la création de 40 000 places d’intermédiation locative supplémentaires d’ici 2022.
L’amélioration de la formation des acteurs constitue un autre levier d’action. L’École Nationale de Lutte contre l’Habitat Indigne, créée en 2016, propose des modules de formation aux agents des collectivités territoriales et des services de l’État. Son action pourrait être complétée par des formations spécifiques destinées aux magistrats et aux professionnels de santé, souvent en première ligne pour détecter les situations problématiques.
Enfin, une réflexion s’engage sur la gouvernance de la politique de lutte contre l’habitat indigne. Le rapport Nicol, remis au gouvernement en 2017, préconisait la création d’une Agence nationale de lutte contre l’habitat indigne, sur le modèle de ce qui existe dans d’autres pays européens comme le Royaume-Uni. Cette structure permettrait de centraliser l’expertise, de coordonner les interventions et de mutualiser les moyens.
Ces différentes pistes d’évolution témoignent d’une prise de conscience croissante de la nécessité d’adopter une approche systémique face à ce phénomène complexe. La combinaison d’un renforcement de l’arsenal répressif, d’une amélioration des outils opérationnels et d’une meilleure coordination des acteurs semble constituer la voie la plus prometteuse pour résorber durablement le problème de la suroccupation dans les logements insalubres.